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證券監管舉報人制度規定及其健全措施

時間:2021-01-20作者:何孟凱
本文導讀:這是一篇關于證券監管舉報人制度規定及其健全措施的文章,證券監管舉報人制度是針對我國當下的資本市場亂象而出臺的專門制度。目前,我國證券市場中存在非法集資、財務造假、內幕交易、違規減持、欺詐發行、虛假信息披露、操縱股價等層出不窮的違法行為。

  摘    要: 依據功利主義原理研究我國證券監管舉報人制度。結合2020年修訂的《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》實際,探討目前我國證券監管舉報人制度的變化和不足,并從功利主義視角提出增加舉報獎勵金額、建立行政申訴和反報復索賠制度、健全舉報人權益保障制度等完善證券監管舉報人制度的措施。

  關鍵詞: 證券違法; 舉報人制度; 有獎舉報; 功利主義;

  Abstract: According to the utilitarian principle, this paper studies the whistleblower system of China's securities supervision. Combined with the actual situation of the Interim Provisions on Reporting Illegal Behaviors of Securities and Futures revised in 2020, this paper discusses the changes and deficiencies of the whistleblower system in China's securities supervision, and puts forward some measures to improve the whistleblower system in securities supervision from the perspective of utilitarianism, such as increasing the reward amount for reporting, establishing the administrative appeal and anti-retaliation claim system, and improving the rights and interests protection system of whistleblowers.

  Keyword: securities violation; reporter system; rewarded report; utilitarianism;

  0 、引言

  證券監管舉報人制度是針對我國當下的資本市場亂象而出臺的專門制度。目前,我國證券市場中存在非法集資、財務造假、內幕交易、違規減持、欺詐發行、虛假信息披露、操縱股價等層出不窮的違法行為。為嚴厲打擊和制止此類違法行為,應建立相應的證券監管舉報人制度。證券監管舉報人制度建立的目的符合功利主義的基本道德原則——最大多數人的幸福原則,即通過有獎舉報的方式,激勵社會公眾監督證券違法行為,從大多數人的幸福出發維護社會集體的公共利益,實現個人利益和社會利益相融合。本文意圖從功利主義視角對證券監管舉報人制度的建立和完善提出建議,加強證券市場的監管力量,積極維護我國證券市場穩定,給予投資者信心,通過有效監管來營造良好的投資環境,促進經濟增長,保障社會公共利益。

  1 、功利主義思想觀念

  功利主義思想最早可以追溯至古希臘時期伊壁鳩魯學派所倡導的快樂主義,隨著時代的發展,吸取了文藝復興時期愛爾維修關于個人利益方面的思想和貝卡利亞的法律思想。從伊壁鳩魯學派鼓吹快樂是最大的善的快樂主義,到文藝復興時期追求人性解放以及利己主義、物質享受和現實享樂的近代的快樂主義,快樂的概念從節制的享樂和心靈的快樂發展到遵從人性的本能的快樂,即追求自身最大幸福。這使邊沁認為人類受制于“苦”與“樂”的統治,從而產生功利主義所主張的人類的基本規律,即避苦求樂,這也是功利主義原則。從貝卡利亞的刑法思想中,邊沁找到功利主義計算快樂與幸福的原理并將其引入道德領域,即以行為本身引起的苦和樂的大小程度來衡量行為的善惡[1]。

  功利主義思想主張,根據主體不同,功利主義原則的運用也有所區別。對特定的人而言,功利主義原則體現為他人依據自己的本能,做出最有利于自身利益的選擇。對政府而言,功利主義原則體現為政府遵從趨利避害的原則來增進社會的最大利益,以最大多數人的最大幸福作為衡量政府行為正當與否的標準。同時,功利主義認為一切行為的唯一目標是追求幸福,以幸福為行為的價值導向則稱之為功利。由于人的本能就是避苦求樂,那么追求自身最大幸福、增加快樂的行為就是符合人的行為本能,在道德上就是善良的,在法律上就是權利。邊沁主張將功利主義原則貫穿于立法、執法和守法等各個方面,將法律的制定和形成認為是人的意識活動的結果。根據功利主義原理,法學家在制定法律時必須遵從最大多數人的最大幸福的目標,否則所立之法缺乏自身的合理性依據。
 

證券監管舉報人制度規定及其健全措施
 

  2 、證券監管舉報人制度的意義和價值

  證券監管舉報人制度實質上是社會監督在金融領域的運用,是指公民為了維護本人、他人的合法權益或社會的公共利益,按照一定的程序,依法對證券違法行為向有關機關舉報,行使民主監督權的制度。除此之外,該制度通過有獎舉報的方式調動社會公眾參與監督的積極性?梢,證券監管舉報人制度利用功利主義主張的避苦求樂的基本規律,以實現個人利益和社會利益最大化的目的。

  2.1、 證券監管舉報人制度的意義

  我國法律監督包括國家機關的監督和社會力量的監督,這兩方面的有機結合構成我國法律實施的監督體系[2]。由于社會監督具有監督主體的普遍性、監督的有效性、監督適用范圍的廣泛性等特點,因此在證券領域引入社會監督、建立舉報人制度具有重要意義。首先,有利于加強證券監管力量。隨著我國證券市場迅速發展,金融領域的違法犯罪行為日益增多,證券市場上的內幕交易、操縱證券市場、信息違法紕漏、欺詐發行證券等違法行為的隱秘性及復雜程度日益提高,證券監管舉報人制度能彌補傳統監管體系的不足。其次,有利于促進證券監管轉型。傳統監管體系面對如今愈發龐大的證券市場難以起到震懾作用,而公眾監督參與能對提高監管效率、減低監管成本起到重要作用,是對我國證券監管體制轉型的探索。最后,能夠發揮社會力量。社會監督在其他領域都得到運用并且取得不錯的效果,如食品安全、環境保護、公司治理等領域,證券監管舉報人制度將社會監督引入證券市場中,能積極發揮社會力量。

  2.2、 證券監管舉報人制度的價值

  證券監管舉報人制度符合功利主義原則。該制度利用社會監督力量維護正常的市場秩序,彌補監管機關執法過程中的缺位,提高實施違法行為的成本,加強打擊相關的違法行為,更好維護我國經濟秩序,保障社會公共利益。證券監管舉報人制度有利于完善我國監管體系,解決傳統監管機關獲取違法信息難、效率低、成本高等問題,增強監管機關執法的有效性和時效性,形成社會公眾與執法機關共同監督體系。證券監管舉報人制度有利于降低監管成本,促進傳統監管體系的資源合理分配,降低人員培訓成本、行業運營成本,避免盲目監管導致的資源浪費等情況,以更低的成本完成更加復雜的監管任務。

  3 、證券監管舉報人制度的最新規定

  2020年,中國證券監督管理委員會發布的《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》修訂版(以下簡稱《暫行規定》)是證券監管舉報人制度的法律淵源之一。梳理2020年修訂的《暫行規定》的法律規定,分析其變化和不足,對完善證券監管舉報人制度具有借鑒作用。

  3.1、 證券監管舉報人制度修訂的內容

  2020年修訂的《暫行規定》在幾個方面做了修訂。第一,修改了舉報方式。第三條規定舉報人可以通過網絡舉報系統、信函方式向舉報中心進行舉報,相較于2014版刪去了舉報電話和來訪這兩種方式。第二,補充了實名舉報的個人信息要求。第四條補充規定了舉報時所需提供的實名具體信息,如舉報人的姓名、有效身份證件、聯系方式和地址等信息。第三,明確要求提供可查的舉報線索。第六條第三款對舉報線索做了補充規定,不僅要求有被舉報人的具體信息,而且要求舉報線索是可供證券監管機關核查的證據。第四,提高了對內部知情人員的獎勵金額上限。第十三條對舉報獎勵金額做了補充規定,增加了對內部知情人員提供重要線索的最高額獎勵不超過60萬元的規定。第五,增加了對舉報人權益保障的規定。第二十條規定被舉報人不得以解除、變更勞動合同等方式惡意報復舉報人。該舉措借鑒了美國《多德-弗蘭克法案》的相關規定,雇主不得對舉報人施加不當的解雇、降級、停職等報復行為[3]。第六,增加了舉報人領取獎勵的程序規定。第十五條規定舉報人領取獎勵需向中國證券投資者保護基金有限責任公司辦理登記并提供相關材料,逾期申請將視為是放棄獎勵。

  2020年修訂的《暫行規定》中的部分修改具有重要的意義。第一,有利于調動內部知情人員的積極性。提高對內部知情人員的獎勵金額上限的特別規定對鼓勵舉報具有實質的影響,能更好調動公眾的積極性,鼓勵內部知情人員對證券市場進行監管。相對于外部人員而言,內部人員掌握違法信息的可能性更高、更準確。第二,有利于排除虛假舉報。堅持實名舉報,能防止虛假舉報,排除一些抱著“中獎”心態的虛假舉報信息,從而減輕監管機關所負擔的監管成本,防止監管資源的浪費,增強證券監管舉報人制度的可行性。第三,有利于完善證券監管舉報人制度程序流程。明確舉報人領取獎金的流程,確定發放獎金的單位,能消除舉報人對獎金發放問題的顧慮。

  3.2 、證券監管舉報人制度修訂的不足

  2020年修訂后的《暫行規定》更為具體、充分,但仍然存在不足。

  第一,對獎勵金額適用范圍與額度的規定過于保守。

  《暫行規定》第十三條雖然提高了獎勵金額額度,但這項規定只適用于內部知情人員的舉報。不僅獎金額度適用范圍較小,而且內部知情人員范圍模糊不清,不知是指公司內部成員還是指證券監管機關內部成員。相對而言,不屬于內部知情人員的獎勵金額依舊在10萬到30萬限度內,依然沒有擺脫目前實行的1%的獎勵標準、10萬和30萬的封頂額度。獎勵金額過低不僅在于獎勵金額的封頂限額過低,而且在于獎勵金額的起點過低。舉報風險與獎勵的激勵不成正比,自然也很難真正調動社會公眾的積極性。正如功利主義觀點,“避苦求樂”是人們做出所有行為的根本原因,當舉報的風險大于舉報的收益時,大多數人都會選擇最有利于自身利益的決定,不會冒著風險舉報。

  第二,缺乏舉報人權利保障的配套制度。

  《暫行規定》第二十條僅規定打擊報復舉報人的行為按照相關規定處理等兜底條款,而未提出具體保護措施。舉報人獲得舉報獎金的可能性與其遭受的損失風險不成正比。毋庸置疑,并非所有的舉報都能獲得獎金,但每一個舉報人都有可能遭受報復,還要承擔舉報信息泄露的風險。在司法實踐中,因信息管理不善導致信息泄露事情時有發生,金錢交易導致了舉報信息交易黑市的產生,對舉報人的人身、財產、名譽造成巨大威脅[4]。自身的人身、財產安全是最大的利益,正如邊沁主張安全同平等相比,安全是第一位的,平等是第二位的。

  第三,缺乏消除實名舉報顧慮的措施。

  《暫行規定》重視實名舉報的目的是防止有人采取不具名或不署真實姓名的舉報方式進行誣告陷害、提供虛假的舉報信息,導致監管機關浪費資源。舉報人愿意采用匿名的方式主要是基于對打擊報復的恐懼感、對監察機構保密機制的不信任,甚至基于舉報動機的非正當性。目前,重要的是制定措施讓舉報人打消對舉報信息泄露的恐懼感、增強對監察機關的信任、正確對待提供舉報信息的動機。否則,實名舉報將成為阻礙舉報人發聲的壁壘。

  4 、完善證券監管舉報人制度的措施

  針對我國證券監管舉報人制度修訂的不足,應從增加舉報獎勵金額、建立行政申訴和反報復索賠制度、健全舉報人權益保障制度等方面完善證券監管舉報人制度。通過提高人身、財產安全促進證券監管舉報人制度的有效實施,為舉報人敢于舉報提供安全穩定的環境和制度保障,使證券監管舉報人制度發揮維護經濟秩序和保障公共利益的作用。

  4.1 、增加舉報獎勵金額

  合理提高舉報獎勵金額的起點與封頂,在設定舉報獎勵金額時應考慮5個方面。(1)被舉報信息的重要性,包括信息的可靠性、完整性和關聯性。被舉報信息越重要,獎勵金額應越高,不應局限于舉報人的身份是否內部,應從信息本身的價值出發考慮獎勵金額的大小。(2)舉報信息內容的復雜性和社會危害性。證券監管舉報人制度設立有獎舉報,目的在于維護經濟秩序、保障公共利益,應根據舉報信息內容的復雜性和社會危害性,給予舉報人相當的獎勵金額。(3)公權力機關調查取證的困難性。公權力機關取證的難易程度體現違法行為的隱秘程度和復雜程度,應根據調查機關取證難易程度考慮獎勵金額。(4)舉報行為產生的制度利益。舉報行為產生的制度利益越大,說明舉報行為的價值越大。查證屬實的舉報行為對維護良好的社會風氣、增加違法犯罪的成本具有重大意義,應考慮舉報行為帶來的制度價值設定獎勵金額。(5)舉報行為對具體案件查處的幫助程度?疾炫e報行為,除了審查舉報信息的內容,還要考慮舉報信息的實際效用,根據舉報行為對案件偵破起到的作用考慮獎勵金額[5]。

  4.2 、建立行政申訴和反報復索賠制度

  為了更好地保護舉報人的合法權益、提供切實有效的保障,應明確《暫行規定》中權益保障的具體內容,建立舉報人行政申訴和反報復索賠制度,為舉報人的權益提供相應的制度保障。倘若舉報人的權利無法得到有效的保障,即使有物質上的激勵也很難發揮其積極作用。建立行政申訴和反報復索賠制度有利于對舉報人合法權益提供法律制度的保障。此外,對舉報人發起的反報復索賠訴訟中應包含民事罰金和懲罰性賠償金。民事罰金用于填補被害人因訴訟而產生的費用;懲罰性賠償金用于對報復者的懲罰和對舉報人的賠償。

  4.3 、健全舉報人權益保障制度

  健全舉報人權益保障制度應從建立舉報人人身保護制度、完善舉報信息保密制度兩個方面入手,讓舉報人克服對報復的恐懼感、增強對監察機關的信任。第一,建立舉報人人身保護制度。成立專門的舉報人保護機構,對舉報人及其親友進行貼身保護,加強對舉報人的人身安全保護,保障舉報人的人身權益,讓舉報人克服對報復的恐懼感。第二,完善舉報信息保密制度。對每條舉報信息進行加密,并且嚴格限制舉報材料的流通范圍,其他任何人員不得以任何理由隨意接觸、閱讀舉報材料。同時,明確舉報信息泄密的法律責任,制定嚴格的舉報信息保密程序和相應的責任追究程序,增強舉報人的信心。

  5、 結語

  根據功利主義原理,證券監管舉報人制度的建立應以最大多數人的最大幸福為目標和出發點。通過對2020年發布的《暫行規定》的分析,不難發現我國證券監管舉報人制度的法律規定在不斷完善,內容在不斷豐富,逐漸重視對舉報人權益的保障。但《暫行規定》存在對獎勵金額適用范圍與額度的規定過于保守、缺乏舉報人權益保障的配套制度、缺乏消除實名舉報顧慮的措施等不足,顯現出我國證券監管舉報人制度的尷尬現狀,需要結合我國實際情況不斷進行完善。如何調動社會公眾舉報的積極性,將私人監管轉化為我國證券監管體制的有機組成部分,促進我國證券監管體制轉型,需要進行更深入的研究。

  參考文獻

  [1] 徐愛國,李桂林.西方法律思想史[M].北京:北京大學出版社,2014:193-194.
  [2]李俊峰.法律實施中的私人監督:“罰款分享”制度的經驗與啟示[J].社會科學,2008 (6):103-110.
  [3]劉沛佩.論我國證券監管中有獎舉報制度的完善[J].證券市場導報,2017(5):55-77.
  [4]彭晴菲.舉報人保護:現狀、問題與完善路徑[J].北京工業職業技術學院學報,2019(2):109-112.
  [5]俞志方,劉沛佩.“罰沒分成”的證券監管有獎舉報制度構建[J].江西社會科學,2018(5):168-176.

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